Mit dem Tabaksteuermodernisierungsgesetz vom Juli 2021 hat der deutsche Gesetzgeber die Verbrauchsbesteuerung von Tabakprodukten neu gefasst und die E-Liquid-Besteuerung als eigenständigen Tarifbestandteil im Tabaksteuergesetz (TabStG) eingeführt. Der erste Tariftermin war der 1. Juli 2022 — seither läuft ein gestaffelter Erhöhungspfad, der mit dem 1. Januar 2026 in seine Ziel-Höhe geführt wurde und dort verharrt. Vier Jahre nach Beginn der Erhebung lässt sich nüchterner sagen, was die Steuer bewirkt hat: Sie hat den Markt strukturell verändert, sie hat den Bundeshaushalt um einen klar messbaren Betrag aufgestockt, und sie hat — typisch für Verbrauchsteuern in offenen Märkten — sekundäre Verlagerungs-Effekte ausgelöst, die das ursprüngliche Aufkommens-Ziel teilweise unterminieren.

Der nüchterne Befund vorneweg: Die Steuer funktioniert technisch. Sie ist vollziehbar, der Zoll hat seine Erhebungs- und Kontrollroutinen aufgebaut, die Importeur- und Hersteller-Seite hat sich auf die Steuerzeichen-Pflichten eingestellt. Sie ist gleichzeitig — gemessen am Marktvolumen, das sie regulieren sollte — in ihrer steuerlichen Logik diskussionswürdig. Was als nikotin-bezogene Verbrauchsteuer konzipiert war, hat sich in der Praxis als volumen-bezogene Liquid-Steuer entwickelt, mit den Ausweich-Effekten, die das Mengenmaß strukturell mit sich bringt.

Tarifpfad und steuerliche Konstruktion

Der Tarif des § 2 Abs. 1 Nr. 5 TabStG (in der Fassung des Tabaksteuermodernisierungsgesetzes) folgt einem gestaffelten Pfad pro Milliliter Substanz: 2022 = 0,16 EUR/ml, 2023 = 0,20 EUR/ml, 2024 = 0,26 EUR/ml, 2025 = 0,32 EUR/ml und ab 2026 = 0,32 EUR/ml. Auf den Steuerbetrag schlägt die Umsatzsteuer von 19 Prozent — die ein klassisch über die Wertschöpfungskette gewälzter Bruttoposten ist.

Die Steuer-Schuldnerschaft ist im Wesentlichen auf der Hersteller- und Importeur-Ebene angesetzt. Wer Liquid in Deutschland herstellt oder aus einem Drittland einführt, schuldet die Steuer; bei Lieferung in das deutsche Steuergebiet aus anderen EU-Mitgliedstaaten gilt das Vorgehen nach den allgemeinen Verbrauchsteuer-Regeln (Bezugs- bzw. Versendungsverfahren).

Die steuerliche Bemessungsgrundlage ist das Volumen — gemessen in Millilitern — unabhängig vom Nikotingehalt. Diese Festlegung ist der zentrale konstruktive Punkt, an dem die deutsche E-Liquid-Steuer von einigen anderen EU-Modellen abweicht und an dem die Ausweich-Bewegungen ihren Ansatzpunkt finden. Nikotinfreie Liquids unterliegen demselben Tarif wie hochkonzentrierte nikotinhaltige Liquids; ein 50-ml-Shortfill ohne Nikotin wird ebenso besteuert wie ein 50-ml-Mischungsergebnis mit 18 mg/ml.

Die Pflicht zur Anbringung von Steuerzeichen (Banderolen) folgt der klassischen Tabakwaren-Logik. Importeure und Hersteller müssen die fertigen Liquid-Behältnisse mit Steuerzeichen versehen, bevor sie in den freien Verkehr gelangen. Die organisatorische Belastung dieser Pflicht ist für kleine und mittlere Anbieter erheblich; ein Teil der frühen Marktbereinigung der Jahre 2022 und 2023 ist auf den Compliance-Aufwand zurückzuführen.

Aufkommen und fiskalische Wirkung

Die fiskalische Bilanz ist im Vergleich zur klassischen Tabaksteuer überschaubar, aber für den Bundeshaushalt nicht unbedeutend. Die Tabaksteuer insgesamt erbringt in Deutschland jährlich zwischen 14 und 15 Milliarden Euro; die E-Liquid-Komponente trägt nach den Aufkommensstatistiken des Statistischen Bundesamts für 2024 einen niedrigen dreistelligen Millionenbetrag bei — eine Größenordnung, die für sich genommen klein, im Verhältnis zum Substanz-Markt aber signifikant ist.

Die Aufkommensstatistik zeigt für die Jahre 2022 bis 2025 ein langsames, aber stetiges Wachstum, das aus zwei Effekten zusammengesetzt ist: Erstens, dem mechanischen Effekt der Tariferhöhung; zweitens, einem leichten Mengenwachstum des regulär versteuerten Markts trotz steigender Preise. Der zweite Effekt ist allerdings ambivalent — der versteuerte Mengen-Markt wächst auch deshalb langsamer als der Konsum-Markt, weil ein Teil des Konsums in unversteuerte Kanäle wandert.

Die kalkulatorische Wirkung auf den Verbraucherpreis ist erheblich. Eine 10-ml-Liquid-Flasche, die 2021 bei 5 bis 7 EUR im Einzelhandel lag, kostet 2026 zwischen 9 und 13 EUR. Bei einer Einweg-E-Zigarette mit 2 ml Tank-Volumen kommen 64 Cent Tabaksteuer plus etwa 12 Cent Umsatzsteuer auf den Betrag an Tabaksteuer — die Vollkosten-Belastung pro Stück liegt damit bei knapp 80 Cent zusätzlich zum Vor-Steuer-Preis.

Selbstmisch-Boom: die strukturelle Marktantwort

Die spannendste Marktentwicklung der vergangenen vier Jahre ist die Verschiebung in den Selbstmisch-Markt — in der Branche „DIY-Liquid” genannt. Die Steuer bemisst sich am Volumen des fertig hergestellten Liquids; sie greift bei Basen, Aromen und Nikotin-Shots auf der Hersteller-/Importeur-Seite, aber die Mengen-Bemessung ist hier weniger eindeutig.

Konkret: Nikotinfreie Basen werden besteuert nach dem TabStG, nikotinhaltige „Nikotin-Shots” ebenso. Aroma-Konzentrate, die nicht eigenständig vaporisiert werden, fallen nach der ständigen Praxis der Generalzolldirektion nicht in den Steuertatbestand der nachfüllbaren E-Zigarette — sie werden als Lebensmittel- oder Aromenprodukt behandelt. Wer also seine 50-ml-Flasche Endprodukt aus 35 ml nikotinfreier Base, 10 ml Nikotin-Shot (für die Ziel-Konzentration) und 5 ml Aroma mischt, zahlt die Steuer nur auf die 35 ml Base und die 10 ml Shot — die 5 ml Aroma sind unversteuert.

In der ökonomischen Wirkung bedeutet das: Der Selbstmischer zahlt für seine 50 ml fertiges Liquid die Steuer auf 45 ml — eine effektive Reduktion der Steuerlast um 10 Prozent. Hinzu kommt, dass die regulierte Höchstmenge des fertigen E-Liquid-Behälters nach TPD2 (10 ml für nikotinhaltige Refill-Behälter) für den Selbstmischer keine Rolle spielt; er kauft Basen typischerweise in 1-Liter-Gebinden im B2C-Versand und mischt nach Bedarf.

Die Branchenerhebungen schätzen den DIY-Anteil am gesamten Liquid-Konsumvolumen in Deutschland für 2025 auf 25 bis 35 Prozent — gegenüber etwa 10 bis 15 Prozent im Jahr 2021. Die Verschiebung ist ein direktes Resultat der Steuer-Architektur und ist im politischen Diskurs als „Selbstmisch-Boom” zur klassischen Beschreibung geworden.

Grau-Markt-Verlagerung und das Versandhandelsverbot

Die zweite Verlagerungs-Komponente ist der grenzüberschreitende Bezug. § 12 TabakerzG verbietet den Versandhandel nikotinhaltiger E-Liquid-Produkte aus dem Ausland an deutsche Privatpersonen seit 2021. In der Vollzugspraxis ist die Norm wirksam — die Zollverwaltung beschlagnahmt Sendungen, die als nikotinhaltige E-Liquid-Produkte erkannt werden — aber unvollständig: Sendungen, die als Aromen, als Basen ohne Nikotin oder als sonstige Substanzen deklariert sind, passieren die Grenzkontrollen vielfach unbeanstandet.

Die Branchenstrukturen, die sich daraus entwickelt haben, sind nicht alle illegal. Wer im EU-Ausland eine nikotinfreie Base bestellt und sie nach Deutschland importiert, bewegt sich im legalen Rahmen — die EU-Binnenmarktregeln für nicht-tabakwaren-spezifische Produkte gelten. Wer im EU-Ausland einen Aroma-Konzentrat bestellt, ebenso. Die nicht-legale Komponente liegt im Versand nikotinhaltiger Produkte und in der Auspreisung von Mischungen.

Die fiskalische Auswirkung ist nicht präzise messbar, aber im Steueraufkommens-Bericht der Generalzolldirektion 2024 als signifikant qualifiziert. Schätzungen — die methodisch schwierig sind — gehen von einem Aufkommens-Ausfall im niedrigen zweistelligen Millionenbetrag aus, der durch grenzüberschreitenden Bezug von Substituts-Produkten verursacht wird.

EU-Vergleich: heterogene Steuermodelle

Die deutsche E-Liquid-Steuer ist europaweit nicht einzigartig, aber in ihrer konkreten Ausgestaltung markant. Ein Vergleich mit anderen EU-Mitgliedstaaten zeigt die Bandbreite der gewählten Modelle:

Italien hat 2014 als erstes EU-Land eine Vape-Steuer eingeführt, die mehrfach umgebaut wurde und aktuell (2026) nikotinhaltige Liquids mit 0,1325 EUR/ml und nikotinfreie Liquids mit einem reduzierten Satz von 0,08 EUR/ml belegt. Die italienische Steuer differenziert also nach Nikotingehalt — was die deutsche nicht tut.

Spanien hat zum 1. Januar 2025 eine eigenständige Vape-Steuer eingeführt, mit einem Satz von 0,15 EUR/ml für nikotinhaltige und 0,10 EUR/ml für nikotinfreie Liquids. Die spanische Konstruktion ähnelt der italienischen Differenzierungslogik.

Frankreich hat — was angesichts des dortigen Einweg-Verbots ohnehin in einer besonderen Lage ist — keine spezifische Vape-Steuer im Sinne einer Verbrauchsteuer; die Liquids unterliegen der allgemeinen TVA (USt) und einer Tabakwaren-spezifischen Beitragsstaffelung, die aber nicht als reguläre Verbrauchsteuer im Volumen-Maß strukturiert ist.

Belgien hat zum 1. Januar 2024 eine Steuer von 0,15 EUR/ml eingeführt, ohne Differenzierung nach Nikotingehalt — ähnlich der deutschen Konstruktion.

Niederlande hat seit 2025 eine Steuer von 0,25 EUR/ml im Vollzug, mit Anhebungspfad bis 2028. Polen hat 0,55 PLN/ml — etwa 0,13 EUR/ml. Tschechien hat 2,61 CZK/ml — etwa 0,11 EUR/ml.

Die deutsche Steuer steht damit am oberen Rand des EU-Spektrums. Die Konsequenz für den grenzüberschreitenden Konsum: Die Preisdifferenz zwischen Deutschland und den Nachbarländern Polen, Tschechien und Niederlande ist substanziell genug, um die Verlagerung in die Selbstbeschaffung über die Grenze ökonomisch attraktiv zu machen.

Zoll-Praxis und Verfolgungsrealität

Die Zollverwaltung — konkret die Zollämter mit Zuständigkeit für die Verbrauchsteuer-Erhebung — hat seit 2022 ihre Vape-Kontrollen ausgebaut. Die Schwerpunkte: Kontrolle der gewerblichen Einfuhr, Stichproben bei Importeur-Lagern, Prüfung der Steuerzeichen-Anbringung im Handel, gelegentliche Anlasskontrollen bei Konsumenten-Sendungen aus dem Ausland.

Die Verfolgungsintensität bei privatem Selbstbezug aus dem EU-Ausland ist nach den verfügbaren Berichten begrenzt. Wer eine 100-ml-Base aus Tschechien per Paket bestellt und für den Eigenbedarf einführt, wird zollrechtlich kaum verfolgt — das Volumen liegt im Bereich der „angemessenen Eigenbedarfs”-Grenzen, und die Beweisführung für eine gewerbliche Wiederveräußerungsabsicht ist aufwendig.

Die schärferen Verfolgungsfälle der vergangenen Jahre betrafen den gewerblichen Grau-Markt: Verkäufer, die unversteuerte Ware in Mengen über soziale Medien angeboten haben, sind in mehreren bundesweiten Aktionen 2024 und 2025 strafrechtlich verfolgt worden, vor allem nach § 370 AO (Steuerhinterziehung). Die Strafverfolgung trifft also die professionelle Seite des Grau-Marktes — die private Selbstbeschaffung bleibt weitgehend unter dem Vollzugsradar.

Ökonomische Einschätzung — was die Steuer leistet, was nicht

Die ökonomische Bewertung der E-Liquid-Steuer hängt vom Bewertungsmaßstab ab. Als Verbrauchsteuer im klassischen Sinne erfüllt sie ihre Funktion — sie generiert Aufkommen, sie wirkt preissteigernd auf die Konsum-Menge, sie ist administrativ vollziehbar. Als gesundheitspolitisches Steuerungsinstrument ist die Bilanz uneinheitlich.

Die preisbezogene Lenkungswirkung ist messbar: Der Konsum nikotinhaltiger Fertigprodukte ist seit Steuerbeginn 2022 im Volumen langsamer gewachsen, als es die Marktbeobachter vorher erwartet hatten. Was die Steuer aber nicht differenziert, ist die gesundheitspolitisch relevante Achse — die Nikotin-Dosis. Ein hochkonzentriertes 5-ml-Nikotinsalz-Liquid mit 20 mg/ml wird mit demselben Tarif belegt wie ein 5-ml-Aroma-Liquid ohne Nikotin. Wer die Steuer als gesundheitspolitisches Lenkungsinstrument konzipieren wollte, würde nach Nikotingehalt differenzieren, wie es Italien und Spanien tun.

Die Substitutionseffekte sind ebenfalls relevant. Wer durch die Preiserhöhung der E-Zigarette zur Tabakzigarette zurückwechselt, mindert die gesundheitliche Bilanz der Maßnahme. Die Cochrane-Übersicht zur Wirksamkeit der E-Zigarette in der Rauchentwöhnung (Hartmann-Boyce et al. 2024, „high certainty evidence” für die Überlegenheit gegenüber NRT) liefert ein Argument dafür, die preisliche Differenz zwischen Zigarette und E-Zigarette zugunsten der schadensärmeren Variante zu erhalten — was bei der aktuellen Steuersatz-Konstellation in Deutschland zwar gegeben ist, aber nicht in der Größenordnung wie noch 2018 oder 2019.

Schluss: ein Instrument im Schwebezustand

Im Mai 2026 ist die TabStG-E-Liquid-Steuer nach vier Jahren in Wartestellung. Der Erhöhungspfad ist abgeschlossen, der Zielsatz von 0,32 EUR/ml ist erreicht und ab 2026 stabil. Eine weitere gesetzliche Bewegung — etwa eine Differenzierung nach Nikotingehalt oder eine Anhebung über den aktuellen Satz hinaus — ist im aktuellen Koalitionsvertrag nicht enthalten und in den finanzpolitischen Debatten nicht prominent.

Die strukturellen Effekte der Steuer — Selbstmisch-Boom, Grau-Markt-Verlagerung, Preiserhöhung im legalen Markt — werden in den kommenden Jahren weiterwirken. Die Frage, ob das Steuerdesign der gewünschten Lenkungswirkung gerecht wird, bleibt offen. Eine Reform-Diskussion in der nächsten Legislaturperiode ist möglich, aber nicht angekündigt. Bis dahin bleibt es bei dem, was sich eingespielt hat: einer Verbrauchsteuer, die fiskalisch funktioniert, gesundheitspolitisch ambivalent ist und in der Marktstruktur Spuren hinterlässt, die ohne sie nicht entstanden wären.